第845章 外部监督议政院

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吕布从东汉的衰败，看得分明，下面官僚权力过大不受限制是皇室威严扫地、民不聊生的根源，皇帝、官僚、民众这三方力量中，如果官僚集团力量太过强大，不是皇帝、民众的幸福，更不是整个国家的福，最典型的是东汉、明朝末年，吕布不想让自己重蹈崇祯皇帝的覆辙。

为此吕布开国之初，在自己声望最隆之际，改组了政权机构，改组的目的一则分下面高官的权力，二则监督官僚的权力运行。

在吕布看来，军政大权集中是属下尾大不掉功高震主乃至谋反篡国的一大动因，吕布把军政分开，设军务院专门处理军事，设政务院专门处理民政，是为了分下面高级官僚的权力，除了他自己之外，他不想让任何属下成为像历史上曹操、司马懿、袁世凯之类能够军政大权一把抓的权臣。

吕布将御史台改组成廉政公署，廉政公署直接向皇帝吕布汇报，绕过政务院官僚，反腐更独立，权柄更大，也是吕布为了遏制官僚权力的一大设置。

吕布把国家安全总署提升到中央一级机构，除了表示对国家安全、情报工作的重视之外，更有利用安全总署下面的三大机构为自己刺探官僚隐秘进而监控他们的目的，吕布把三大机构的名字从军情司、中情司、暗香司更名为军情部、中情部、内务部，全称是军事情报部、中央情报部、内部事务部，全面覆盖对外、对内所有角落的情报，特别是对官僚的情报监控，这三大机构都有逮捕权。一旦得到对方不利于国家、严重触犯大中华宪章的确凿证据，立即逮捕，有廉政问题的交由廉政公署，没有廉政却威胁到国家安全的则交给廷尉处置，三大机构没有审讯权，吕布是想把它当成锦衣卫、东厂、西厂来用。却不想让他们有锦衣卫、东厂、西厂那样不可遏制的权力。

吕布设置通天教神殿通天塔，继续在全国民众特别是官僚中推行信仰，就是警惕这些官僚只有儒家的政治信仰而全无精神信仰而堕落得跟后世某些官僚一样。

吕布更清楚这个国家机体上经常发作的癌症的根源是官本位，而官本位的根源是垂直任命制，当每个官员都只需要向上司负责的时候，买官卖官、贪污腐化、道德沦丧是不可避免的。

中央集权和垂直任命制导致官设得太多，机构多、摊子大，官员多、人满为患。首先是上面的机构太过臃肿，然后又搞什么对口设置机构。中央有什么机构，省、县就有什么机构，甚至到乡、镇都是上下一般粗，最后导致七站八所，从建国初的七八人，六十年后，一个乡、镇官僚达到两三百余人，都是体制带来的弊端。有的市副秘书长就多大十多个。助理达到十几个，吃饭财政增加官民比。极大地增加了老百姓的负担。

几千年来，都是少数人在少数人的圈子里选干部，由于是上边给下边发乌纱帽，造成在官员选择导向上的失误，让官员只对上负责，而不对下负责。谁给发的乌纱帽就对谁负责；过度追求短期行为，而没有长远打算；以政绩论英难，很多官员都形式主义，做秀而不做事，形成政绩工程。取悦领导，等着提拔，对民生工程不重视，造成一届政绩几届包袱。

在权力设置上没有实行分权和制衡机制，而是过于集中，少数人说了算和个人说了算，导致官员追求个人既得利益，着重管制审批，轻视公共服务和民生工程，严重恶化了经济发展环境，是经济发展不快的一个主要体制性原因。

任命官员后，下一步就是管制和监管问题。而官本位制度导致管官的机制太虚，重授权而轻监督，重集权而轻分权，最后导致虚监督和软监督，只有体制内的监督，而没有体制外的监督，缺少其它政治团体和民众的监督，新闻监督也有诸多禁区，这种体制内的监督导致自己的刀削不了自己的把，**问题难以根治，原因就在于此。

吕布以为，内部的反腐固然要设，当要配合着外部的反腐，内部的反腐才不至于成为某些权贵进行权力斗争的工具，必须要引入外部监督，发动所有的基层民众去盯着那些官员，监督他们的一言一行一举一动，让权力运行在阳光之下，才能彻底杜绝贪腐。

朱元璋设置了都察院督察御史、巡按御史、六科给事中，还搞出锦衣卫来秘密监察官僚，结果如何，还不是越反越贪，前赴后继，实际上，究其效力来说，内部反腐是笑话，外部反腐是无奈。

吕布这三年来致力于推行全民教育，虽然因为地方官吏的贪腐，使得部分穷苦孩子暂时没有进入小学堂和中学堂，但大部分百姓都或多或少地接收到了文字教育，有很多寒庶出身的百姓都能够读懂大汉日报，特别是吕布这次反腐风暴吹过，吹醒了很多民众怯懦的心怀，他们意识到当今朝廷反腐的决心是很强大的，有了这样的民意，吕布便有了外部监督来反腐的信心。

吕布提议，在州、郡、县、乡各级设立议政院来监督各级官吏的权力运行，议政院里面成员为议政员。议政员由自耕农、商人、工匠、教师、学生、军人等成分组成，因为议政员是监督官吏的，所以议政员都不能由官宦家庭里面产生，任何试图操纵议政院的官宦家庭都会遭到灭顶之祸，吕布最后这一点明明白白地讲出来，针对的是那些现在已经是或妄图建立世家的官宦家庭。

说起地方议政院，须得说下现在的地方行政编制。

从光熹三年（191年），大汉的基层组织便逐渐改为，五户为一甲，五甲为一保，十保为一亭，十亭为一乡，十乡为一县，十县为一郡，十郡为一州。此时一户人家平均是六口人，一对老人、一对夫妻、两个子女，一甲便是三十人，一保便是一百五十人，一亭便是一千五百人，从亭以上的十进位的十是个虚数，一般都是大于五而小于十，一般来说一个乡就是一万多人，一县便是七八万人，一郡便是六七十万人，一州则是四五百万人。凡是太小的乡、县都会撤并，太大的州、郡、县都会拆开。

保、甲是地方自治自守的单位，一般来说，保长、甲长都优先由退役老兵担任，为了公平起见，官宦家庭不得担任地方保长、甲长之职。

因为此时战争频繁，盗贼四起，按照吕布全民皆兵的精神，每个亭都是一个地方坞堡，原来没有防御能力的村庄全部推平，择险要之地建立坞堡，建设为一亭。

亭是大汉最基层的军政管理单位，因为有退役老兵出身的保长、甲长们帮助，一个亭没必要设置那么多小吏，所以只设一个亭长、一个亭尉，亭为亭之主管者，兼理政事，亭尉掌管一个亭的乡兵同时负责地方治安警备，乡兵是以亭为单位组建起来的预备民兵，基本上每一个家要出一个人参加日常的训练和警戒。

乡里设有乡令、乡尉、乡丞和六曹衙门，乡三老改为乡傅，兼乡议政院院长，为乡级议政员的统领，乡傅不能从官宦家庭产生。

乡的议政院里是每个保选出一个议政员，这个议政员不能是保长、亭长、亭尉，不能是官宦家庭成员。

同理可得一个郡的议政员里面是不能出现乡令、乡丞、乡尉、县令、县丞、县尉之类的官员，吕布是不会犯后来朝代们经常犯的那种监守自盗的反腐错误。

县议政员是每个亭里选出一个，郡议政员是每个乡里选出一个，州议政员是从每个县里选出来一个，国议员是从每个郡里选出来一个。

议政院有五点权力，第一点是监督当地官府的任何治政行为，如有二分之一以上的议政员反对，则当地官府的治政行为必须停止并提交上级官府质询；第二点是监督当地官员，如有二分之一的议政员弹劾，当地任何一个官员必须立即停职，接受上级官府的质询；第三点是通过审议财政法预算，对当地官府的财政收入和支出实施监督；第四点是提交民众对当地官府最主要的意见，并督促当地官府及时解决；第五点是选举参与上级议政院的议政员。

所有被当地议政院弹劾的各司衙门、各司官员，都必须做出申辩，若各各司衙门以及各司官员还未通过当地议政院的票决，则由上级刑曹介入调查，予以立案。

议政院并不参与具体政事，也不需要天天有事没事开会报到，只在每十天的第一天举行一个例行会议，开会表决一下当地官府各司衙门的行为以及各司衙门官员的操守。在表决之前，议政员应该广泛听取所在地区民众的意见，依照大部分人的意见行事。

议政员在议场内受保护，在会内所作言论及表决对外不必负责，并且有不被逮捕的特权。

每一级议政院人数不得超过一百人，议政院是每五年改选一次，可以连选连任两届。

在吕布强有力的推动下，议政院制度迅速向全国推广，中下层民众都倍受鼓舞，积极、主动、自觉地发挥参政议政的监督作用，真正三清的社会在吕布有生之年应能看到。